城乡融合的建设用地统一市场构建研究 下载 mobi 免费 pdf 百度网盘 epub 2025 在线 电子书

　　本书在《中华人民共和国民法典》颁布实施、《中华人民共和国土地管理法》重大修改的背景下，运用法学和经济学相关理论，深入探讨城乡土地产权制度、建设用地市场运行和收益分配机制，结合试点探索实践，对新形势下城乡建设用地统一市场构建进行了系统研究，提出具体制度和措施建议，为实现乡村振兴和城乡融合发展建言献策。

本书聚焦城乡建设用地法律制度，跟进集体经营性建设用地入市和宅基地“三权分置”等改革动态，全面梳理了城乡土地法规政策和制度变迁，整理了试点实践典型经验，通过建立经济模型和法规解释分析对城乡建设用地市场培育、运行和调控提出预判性建议，一方面可为从事城乡建设用地流转交易和市场管理的实务工作者提供参考依据和指引，另一方面可为土地法治领域的进一步研究提供理论基础和支撑。

第一章　城乡建设用地统一市场构建的理论概述：基本概念与基础理论

第一节　基本概念内涵

　　　一、城乡建设用地

　　　二、城乡建设用地统一市场

第二节　基础理论之阐释

　　　一、城乡融合理论

　　　二、土地市场理论

　　　三、产权理论

　　　四、地租地价理论

　第二章　城乡建设用地统一市场构建的必要性：二元体制亟待破除

第一节　城乡建设用地市场二元体制现状及其分析

　　　一、城市国有建设用地流转制度现状

　　　二、农村集体建设用地流转制度现状

第二节　城乡建设用地市场融合发展的必要性　 

　　　一、城乡二元建设用地流转制度的弊端

　　　二、城乡建设用地统一市场构建的必要性

　第三章　城乡建设用地统一市场构建的基础：产权制度深化改革

第一节　我国土地产权权利体系及其构成

　　　一、我国土地产权权利体系

　　　二、我国土地产权权利构成

第二节　我国城乡建设用地产权权能解构

　　　一、城市国有建设用地产权及其权能

　　　二、农村集体建设用地产权及其权能

第三节　构建城乡“同地同权”建设用地产权制度

　　　一、城乡建设用地产权权能差异分析

　　　二、构建城乡建设用地“同地同权”产权权能

　　　三、深化农村宅基地“三权分置”产权制度改革

　第四章　城乡建设用地统一市场构建的核心：运行机制建立健全

第一节　统一城乡建设用地流转价格形成机制

　　　一、我国建设用地价格的基础及实质

　　　二、城乡建设用地流转价格形成机制现状

　　　三、统一城乡建设用地流转价格形成机制思路与建议

第二节　统筹城乡建设用地的供给和需求

　　　一、城乡建设用地的供给和需求现状

　　　二、统筹城乡建设用地供需的基本思路及对市场的影响

　　　三、统筹供需中农用地保护及集体建设用地入市模式问题

第三节　对接城乡建设用地交易平台和竞争模式

　　　一、对接城乡建设用地竞争模式

　　　二、对接城乡建设用地交易平台

　第五章　城乡建设用地统一市场构建的关键：收益分配机制合理

第一节　国有建设用地流转收益使用管理

　　　一、国有建设用地流转收入范围及与收益的区别

　　　二、国有建设用地流转收入征收管理

　　　三、国有建设用地流转“收支两条线”管理

　　　四、国有建设用地流转收入使用分配

第二节　集体建设用地流转收益分配机制考察

　　　一、集体经营性建设用地流转收益分配基础与实践考察

　　　二、“三权分置”下宅基地收益界定及分配存在的问题

第三节　构建城乡统筹的建设用地流转收益分配机制

　　　一、构建集体经营性建设用地流转收益分配机制

　　　二、建立宅基地收益分配制度

　　　三、改进国有建设用地流转收益分配管理

　第六章　城乡建设用地统一市场构建的经验：试点地区实践探索

第一节　集体经营性建设用地流转入市实践

　　　一、实践概况

　　　二、典型试点地区实践探索

　　　三、成功经验

　　　四、不足之处

第二节　宅基地流转制度改革实践

　　　一、实践概况

　　　二、典型试点地区实践探索

　　　三、成功经验

　　　四、不足之处

第三节　城乡建设用地统筹流转利用实践

　　　一、实践概况

　　　二、城乡建设用地增减挂钩典型试点地区实践探索

　　　三、集体建设用地建设租赁住房典型试点实践探索

　第七章　城乡建设用地统一市场构建的建议：制度安排和配套措施

第一节　构建城乡统一建设用地市场的基本制度框架

　　　一、城乡统一建设用地流转市场框架

　　　二、构建城乡统一建设用地流转市场的制度安排

第二节　构建城乡统一建设用地市场的配套措施

　　　一、保护农业用地，健全农地发展权制度

　　　二、保障交易安全，完善土地登记制度

　　　三、明确政府角色，转变政府评价绩效

　　　四、健全中介服务，促进流转市场发展

　　杨雅婷，毕业于中国政法大学、南开大学，获博士学位。现任天津大学法学院副教授，硕士生导师，天津大学中国绿色发展研究院研究员，天津大学北洋学者?青年骨干教师，入选天津市“131”创新型人才培养工程第三层次人才。兼任天津市政府法治智库专家，天津市法学会理事，天津市仲裁委员会仲裁员等。

　　长期从事房地产法教学和科研工作，特别对农村土地法治问题有深入研究。在《法学家》《当代法学》等期刊发表学术论文数十篇，参与编写房地产法相关教材、专著多部。作为课题负责人承担多项省部级和政府委托项目，并参与国家社科基金重大项目，自然资源部、最高人民法院等单位多项委托课题研究。

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　　前　言

　　改革开放四十多年来，随着我国社会主义市场经济的逐步发展，土地的稀缺性及其资产特性越来越受到关注，土地也由既往的无偿、无期限、无流动使用模式趋变为有偿、有限期、可流动的使用。作为市场中的一种特殊资产，土地使用权进入市场流通，受市场机制调整成为一种必然。

　　自20世纪90年代以来，我国城市国有建设用地使用权流转市场逐步建立并形成，国有建设用地使用权在市场配置中的范围和数量不断扩大。2002年原国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，使国有土地使用权的市场配置实现了新的突破。该年，有偿使用和市场配置的国有土地面积占城市国有建设用地总面积的比例由1992年的不足2%上升到了24%；全国招标拍卖挂牌出让的国有土地面积达到1.8万公顷，是2001年的273.8%；已有1258个市县建立了土地收购储备机制，1198个市县建立了国有土地有形市场。此后，全国通过招拍挂出让的土地面积占出让总面积的比例也在逐年上升。（见图1）图1　2006~2015年招拍挂出让土地面积占出让总面积的比例

　　随着招拍挂竞价出让土地制度的推行，我国城市国有建设用地市场运行机制也逐渐建立并成熟。国有土地使用权通过公开市场交易手段进行流转，最大限度地保障了国有建设用地所有权人即国家的利益，并通过市场方式实现了国有土地资源的优化配置。但与此同时，国土市场竞价带来的城市房地产价格的快速上涨也在一定程度上显现了土地市场存在的问题，其中备受诟病的就是国有土地供应的垄断性。

　　我国拥有广袤的农村土地，从用途上看分为农用地、建设用地和未利用地。而农村的集体建设用地与国有土地一样用作非农建设，却长期被法律禁锢，不能入市流转。很长一段时期内集体建设用地进行流转的唯一合法途径就是通过征收程序变为国家所有。在城镇化快速发展阶段，农村土地被恣意征收严重，征收补偿标准过低、土地用途转换增值收益分配不公等问题突出，农民利益遭到巨大损失。陈锡文曾指出：如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿~8000亿元的代价的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。党国英更是推算：仅以2002年为例，中国农民无偿放弃的土地财产权价值相当于26万亿元人民币。随着土地价值的不断凸显，集体土地只能被征收后进入建设市场的制度安排因引发日趋激化的社会矛盾而备受诟病。农民和政府在困境中积极探索，试图寻求一条更具公平和效率的土地流转路径。

　　20世纪90年代初，在经济最先起步的东南沿海地区开始出现了集体建设用地的自发流转。1999年，安徽芜湖被原国土资源部确立为全国第一个农民集体建设用地流转试点市，以探索集体建设用地流转的运行机制和管理模式。此后各地纷纷涌现了以出让、转让、出租、作价（入股）投资等形式进行的集体建设用地流转现象，逐渐形成了关系错综复杂而庞大的集体建设用地“隐形市场”。

　　2005年，广东省以集体与国有建设用地“同地、同价、同权”的号角吹响了允许集体建设用地合法入市，与国有土地纳入统一土地市场的华丽篇章。广东省政府出台的《集体建设用地使用权流转管理办法》在一定程度上解决了土地制度滞后于经济发展所产生的矛盾，率先打破了政府垄断土地一级市场格局，改变了城乡分割的二元土地制度，形成以私权保护农民土地权益的法律体系，对我国土地制度的创新和发展具有重大意义。

　　在广东省“同地、同价、同权”的思想号召下，各地纷纷出台了集体建设用地流转管理办法，为集体建设用地流转提供地方性法规依据。2008年党的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。2014年中央全面深化改革领导小组第七次会议审议的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中指出：“针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。”在上述政策指导下，2015年原国土资源部启动新一轮农村土地制度改革，设立33个试点市县，暂停适用当时《土地管理法》第63条和《城市房地产管理法》第9条关于集体建设用地使用权不得出让等规定，探索集体经营性建设用地入市。截至2018年年底试点工作结束时，集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。试点地区在集体经营性建设用地入市方面因地制宜、大胆探索、总结经验，形成了制度性成果，取得了显著成效，为《土地管理法》等法规的修改提供了实践依据。

　　基于此，2019年8月《土地管理法》修正，删除了集体建设用地严格限制流转的规定，明确土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，确立了集体经营性建设用地流转入市制度。结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了法律障碍。这里需要注意的是，集体建设用地使用权入市限于经营性用地，用于建造住宅的农村宅基地是不包括在内的。关于宅基地仅在试点中探索了宅基地审批权下放、有偿使用和自愿有偿退出等制度，并在《土地管理法》修改中予以了体现。但涉及宅基地流转的“三权分置”改革因在2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中才作出部署，试点范围还比较窄，时间比较短，尚未形成可复制和推广的制度经验，因此，并未在立法中进行规范，尚处在实践探索阶段。

　　在集体经营性建设用地刚刚允许入市，宅基地“三权分置”放活使用权尚在改革的背景下，集体建设用地使用权流转市场尚未完全建立起来，诸多产权问题、市场运行和收益分配等机制尚亟待澄清和规范，与国有建设用地使用权市场的对接和协调发展仍需厘清思路，城乡建设用地统一市场的构建和培育依然任重而道远。

　　乡村振兴战略下，城乡融合的建设用地统一市场构建的关键在于集体经营性建设用地入市制度的完善和宅基地流转制度的改革。关于集体经营性建设用地入市制度，学术界讨论已久。对集体建设用地流转问题的研究开始于20世纪90年代中期，当时研究的重心主要体现为两个问题：一是集体建设用地是否应该进入土地市场，即集体建设用地入市是否具有合理性和必然性；二是集体建设用地应该怎样进入土地市场，即集体建设用地市场的运行模式问题。在对第一个问题的回答上虽曾有集体建设用地不得进入市场和应当入市流转的两种相反观点的争辩，但随着我国土地使用制度改革政策的逐步推进，关于集体建设用地能否流转的问题日趋明朗，理论界大多数学者认为，为适应市场经济的确立和运行，集体建设用地进入市场流转具有其合理性和必然性。对于第二个问题即集体建设用地应怎样进入土地市场的回答则存在较大的分歧，主要有“转权让利”与“保权让利”之争。前者认为，应将流转中的集体建设用地，包括新增用地和存量用地，全部征为国有后再统一出让给土地使用者。为促进转权的顺利进行，在转权的过程中，给予原土地所有者、使用者、乡镇基础设施投资者以合理补偿，即让利。让利的方式有返还土地出让金，返还土地使用权，免收地租等方式。后者则认为，集体土地所有权与国家土地所有权在民事地位上平等，所有权的权能充分，应当同等对待。具体来说，即仿照国有土地有偿使用的方式，在不违反城乡规划、不冲击基本农田保护区的前提下，由集体经济组织将一定年限的集体建设用地使用权转让、出租或以其他方式提供给其他使用者，并获得相应土地收益。这些土地进入市场后，集体所有权的性质不变，集体所获土地收益可在国家与集体之间分配。

　　随着中央政策对集体经营性建设用地入市流转的肯定，学术界对该制度的探讨逐渐转向入市涉及的具体问题之上。在产权方面，有学者提出，集体土地所有权与使用权在法律性质上的双重模糊性系“农地入市”乱象丛生的症结所在，“农地”产权由虚变实、由弱变强，是破解困境之路。亦有学者指出，明确“集体建设用地使用权”的用益物权地位是实现集体经营性建设用地“同等入市”改革目标的法制保障，集体建设用地使用权应是建设用地使用权的下位阶概念，与国有建设用地使用权一样，可依出让或划拨方式设立，分别对应于经营性和非经营性用途，经登记而设立的集体建设用地使用权同样具有转让、出租、出资、赠与、抵押和继承等权能。在入市规则方面，有学者从交易主体、客体范围、流转方式等方面进行了系统构建，也有学者从规划、估价、税收等市场环境方面提出建立集体经营性建设用地市场有序、健康运行的制度保障。有学者专门探讨了集体经营性建设用地收益分配机制，也有学者重点研究了入市模式问题。可以说，集体经营性建设用地入市流转制度近年来始终是学术界关注的焦点问题，也形成了较为成熟的研究成果。

　　关于宅基地流转改革的研究，随着法规政策的变化有不同侧重，大致可划分为三个阶段。

　　一是以《物权法》制定为背景的宅基地流转研究阶段（2000~2006年）。这一阶段成果不多，学者主要以《物权法》制定为契机对宅基地使用权应如何入法进行讨论。对于宅基地流转，有学者认为宅基地交易不是一个《物权法》可自作主张的问题。亦有学者认为不宜完全放开也不能完全禁止，而应允许流转下进行限制；设置土地租赁权流转；流转须遵循严格的条件和程序；合理规范流转秩序。也有学者认为应突破现行规定，允许宅基地进入土地交易市场，公开交易，自由流转。

　　二是以小产权房治理为背景的宅基地流转研究阶段（2007~2014年）。该阶段实践中小产权房方兴未艾，但中央政策始终以对宅基地严格管理为主要基调。学术界多从小产权房现象为切入点探讨宅基地流转问题。在流转正当性方面，多数学者认为应当放开流转，放开具有法理依据、经济基础和实践要求，但要有条件，把握好相关的“度”。流转路径方面，学者在借鉴天津、温州、成都等实践模式基础上，形成以下主要观点：通过设定法定租赁权，设立长期居住权以化解宅基地限制流转困境；赋予宅基地使用权处分权能；允许流转但应赋权于本集体内部成员优先购买；建立宅基地收回制度，农户与本集体共同对房屋和宅基地作出处分，或储备为集体建设用地。

　　三是以农地试点改革为背景的宅基地流转研究阶段（2015年至今）。2015年开启了33个市县农村土地制度试点改革，但在宅基地方面主要试点了有偿使用和有偿退出，在流转方面仍延续之前的研究思路。2018年年初中央提出宅基地“三权分置”政策。自此，学界对宅基地的研究多转向“三权分置”。法学学者主要从宅基地“三权”的权利构造和法律表达进行了研究。在此背景下，亦不乏对宅基地流转的专门研究，形成以下观点：流转应采用“退出—出让”模式；应逐渐扩大范围，允许在县域内集体成员之间转让；宅基地物权性流转不会产生“三权”，只能在债权性流转中形成“三权分置”。

　　在对农村集体建设用地流转制度进行研究的同时，学者对城乡土地市场问题亦有所关注。研究始于20世纪90年代，但直至进入21世纪以来，由于工业化、城镇化的加快，对于建立全国土地市场及土地资源市场化配置的专门研究才日渐增多。当时有学者提出要加快建立全国统一市场，但未涉及城乡土地市场的二元结构问题，对如何发展土地要素市场也未予讨论。之后，有学者对统一市场的研究开始涉及土地生产要素市场化问题，但对此并未给出有力的理论解释和政策建议。当时对我国土地市场的专门研究并不多见，大多就事论事，没能进行深入的理论探讨。

　　自党的十七届三中全会提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场以来，国内学者开始出现对城乡用地市场的探讨。主要集中在以下四个方面。

　　一是构建城乡统一用地市场的重大意义。经济学者首先对此进行了论证，从市场的垄断结构、分割与整合、公平与效率、社会福利等方面指出了城乡土地二元结构的弊端，以及城乡统一建设用地市场构建的必要性。二是构建城乡统一用地市场存在的困境。学者对此问题进行了深入剖析，并指出2004年《土地管理法》对集体建设用地使用权流转的严格限制是最主要的制度障碍。法学学者认为城乡统一建设用地市场的法律困境主要在于集体建设用地入市制度的欠缺，集中在集体经营性建设用地法律性质定位不清、流转规划法律制度不健全、流转中政府职责（权力）定位不明、流转收益分配法律制度欠科学等问题上。经管学者认为城乡统一建设用地市场的运行困境主要在于城乡的二元结构，呈现出城乡分割效应大于融合效应、用地交易成本高、供需存在矛盾、市场失灵和信息不对称导致交易过程权利主体机会主义行为等问题。三是构建城乡统一用地市场的实践考察。有学者基于对某些地区的调研材料对城乡用地市场进行研究。其中对增减挂钩政策及实践的研究较为集中。四是构建城乡统一用地市场的思路建议。有学者提出从“运行机制、规划试点、主体培育、分步推进、风险防控”五个层面统一城乡建设用地市场的战略构思。有学者指出构建城乡统一的建设用地市场核心在于优化土地增值收益分配制度,对农地产权还权赋能是先决制度条件，调整好政府在建设用地市场交易中的职能和定位,让政府回归保障契约和服务监管本位,是可行的路径选择。有学者从产权演进、土地市场发展、市场成本三个角度对构建城乡统一的建设用地市场的内涵进行诠释并提出建议，亦有学者将城乡统一建设用地市场构建的核心集体建设用地流转区分为实物和指标（地票）流转，提出在实物交易上,应放开宅基地使用权流转的限制并放松集体建设用地的使用管制；在指标交易上,应逐步构建全国统一的地票交易市场。

　　由此可见，城乡统一建设用地市场构建以及关键的集体建设用地包括宅基地使用权的流转问题长期以来备受关注，形成的研究成果亦颇为丰硕，但多是从某一角度的探讨和总结，系统化梳理较少。本书将从法学和经济学的交叉视角，以市场运行机制为核心深入探讨城乡建设用地统一市场的构建，以期为城乡融合的实践提供全面且体系化的理论支撑。

　　在2019年《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市的法制背景下，对城乡建设用地统一市场的探讨不应再停留在必要性和可行性的层面，而应当对市场构建的各方面制度规则结合进一步深化改革的方向进行更为深入的研究。长久以来城乡二元结构是城乡融合发展的障碍，而导致城乡建设用地市场二元结构的根本问题在于城乡土地产权及其权能上的差异。土地市场交易的标的是土地，但实质上是土地之上的权利，在我国交易的是土地使用权。当处于城乡不同区域的建设用地权利人对其土地使用权的处置能力不同时，必然导致他们无法享有平等入市权利，适用相同的交易规则。因此，要建立统一的城乡建设用地市场就必须首先明晰集体建设用地产权主体，赋予其与国有建设用地相同的产权权能。在“同地同权”的基础上，如何使城乡建设用地“同价”；在集体建设用地巨大的流转利益驱动下，如何保护耕地；在集体建设用地与国有建设用地同样作为土地供给源的统一市场下，集体用地入市如何受到国家调控，是否应与国有建设用地流转建立一体化交易所和交易规则，等等。这些有关城乡统一建设用地市场运行机制问题，需要进一步深入探讨并解决。在构建城乡建设用地市场一体化过程中，另一个最重要的问题就是如何保护好农民利益，如何平衡好农民、农民集体和地方政府之间的关系。这一问题关系到城乡统一建设用地市场建设的成败，一旦处理不好各方之间的博弈，统一市场的建立将举步维艰。通过对上述问题的剖析和总结，构建出集产权重构、市场运行机制、流转收益分配策略、国家统筹管理于一体的城乡建设用地统一市场框架，提出具体制度安排和配套措施，形成城乡建设用地两市场的成功对接，以实现乡村振兴及城乡的融合发展。

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