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为落实《通知》精神，中国高级公务员培训中心、中国国家人事人才培训网开设了突发事件应对法的专题培训，邀请国务院应急管理专家组长、国家减灾委专家委员会副主任闪淳昌等专家授课，并组织编写了《公务员突发事件应对培训教程》。

本教材紧扣突发事件应对法，明确了应急管理主体、原则、体制、机制、程序、责任等内容，全面、系统地阐述了突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。突出公务员应对突发事件的能力建设，注重理论联系实际，结合典型的案例，深入浅出地讲解突发事件应对知识，融理论学习、案例分析、实战演练于一书，通俗实用，可操作性强。

章　突发事件概述

　节　什么是突发事件

　第二节　突发事件的类型

　第三节　突发事件的分级

第二章　突发事件的预防与应急预案

　节　应对突发事件的原则

　第二节　突发事件预防与应急准备概述

　第三节　突发事件的预防

　第四节　突发事件的应急预案

第三章　构建突发事件的应对机制

　节　监测与预警机制

　第二节　信息报告与发布机制

　第三节　应急处置机制

　第四节　社会动员与参与机制

　第五节　恢复与重建机制

第四章　健全完善突发事件应急管理体制

　节　突发事件应急管理体制概述

　第二节　完善应急管理法规、政策

　第三节　健全应急管理组织体系

　第四节　宣传与培训

第五章　提升应对突发事件能力

　节　加强应对突发事件的能力建设

　第二节　提高公务员应对突发事件的能力

第六章　做好突发事件的善后工作

　节　恢复与重建

　第二节　评价与发展

附录

　附录一　中华人民共和国突发事件应对法

　附录二　国务院关于全面加强应急管理工作的意见

　附录三　国家突发公共事件总体应急预案

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章　突发事件概述

从2003年疯狂肆虐的“非典”风暴到撼动世界的“5·12”汶川特大地震，中国各级政府、企事业单位和每一个中国人开始，并越来越重视、研究突发事件。何谓突发事件，如何科学地界定突发事件的特征和分类，是我们必须首先要解决的问题。这对于我们制定应急方案、措施，以便在突发事件袭来之时，做到胸有成竹，从容应对，将危机的损失和影响控制在小范围之内，具有重要意义。

　　节　什么是突发事件

　　一、突发事件的概念

突发事件，从字面来解释是指突然发生的出乎人们预料的事件。这种事件往往会造成巨大的经济损失、环境破坏、人员伤亡，甚至危害国家的政治安全、经济安全、金融安全、社会安全等。目前，国际上与突发事件的定义相近、代表性的主要有欧洲人权法院对“公共紧急状态（Public Emergency）”的解释，“公共紧急状态”是指“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。”

我国关于突发事件的内涵与国外应急法和国际应急法中的“公共紧急状态（Public Emergency）”相对应，含义较为广泛。“突发事件”在我国《刑法》第二百二十七条和《红十字会法》第十二、十四条中的含义与p自然灾害”并列，《人民警察法》第十七条中规定“对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制”，《国防交通条例》第五十三条规定“特殊情况，是指局部战争、武装冲突和其他突发事件”，《药品管理法》第四十三条规定，“国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时，国务院规定的部门可以紧急调用企业药品”。由此可见，在法律规范中关于突发事件的界定是广义的突发事件。同样，在学术研究中也往往将突发事件、紧急事件和危机事件等混同使用。

2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）中对突发事件有了较为明确的定义：突发事件是指突然发生，造成或者可，能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这一定义与多数国家和国际组织的法律规范相近，也基本反映了学理上对这一概念的理解。

　　二、突发事件的特征

根据上述定义，突发事件是非预期的，其突然发生的特性决定了其有关信息必然是不充分的，事态的发展具有高度不确定性，需要决策者采取应急处置措施予以应对。结合当前学术界对突发事件的研究与论述，突发事件主要具有以下一些特点：

1.发生的突然性

突发事件的发生是不能预料或者难以预料的。当然，随着科学技术的进步，人类认识自然、认识社会能力的提高，部分突发事件的“突然性”正在逐渐减弱，人类对于某些自然灾害、疫病和社会矛盾发生、发展的规律已经有所把握和认识。在此基础上，人们已经能够对某些危机的发生做出一定程度的预测和预报，并由此建立起了突发事件的监测预警机制，比如气象预报、汛期警报、地震监测等，甚至使某些突发事件转化为了“常规事件”。尽管如此，时至今日，人们对于多数危机事件的发生仍然是难以把握的，即使对于那些能够监测预报的事件，也不可能准确预知其发生的确切时间、地点和规模。因此，“突然性”仍然是突发事件为明显的特征之一。

2.发展的不确定性

突发事件具有不可预料性或非预期性，不仅突发事件的开端无法用常规性规则进行判断，其发展、影响也没有经验性规则进行指导，这种超出人类社会的预判和估量的特征，使得突发事件不容易准确把握。尽管人们已经掌握了某些突发事件的发展规律及其造成损害的方式和特点，并能够尽量减少其损害，却仍然不能做到完全按自己的意志控制事态的发展。突发事件发展的不确定性，决定了其应对过程应当十分审慎，一旦处理不善，便可能酿成严重后果。

　3.巨大的威胁性

　 突发事件是一种造成或可能造成严重后果的危机，一定是对决策者的核心价值（社会的正常运转）构成威胁，这种威胁既可能是局部的破坏，也可能是根本性的毁坏。威胁性达到巨大的程度，即可能给人们的生命财产带来巨大损失；人们的日常活动被影响；国家权力的正常运作被阻断；社会组织面临崩溃的威胁，必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序。

4.时间的紧迫性

突发事件的突发性决定了决策者（通常是政府部门）的反应时间非常有限，即事件发展迅速，立刻有局势恶化、社会混乱、组织崩溃的危险，要求马上采取救援和恢复等应对策略。有的突发事件如地震，甚至可以瞬间发生并立即结束，整个过程持续的时间只以分秒计算。因此，突发事件发生后，应急管理越是迅速、合理，所能避免或减少的损失则越大，对时间的把握程度决定了突发时间处置的有效性程度。

　5.后果的严重性

　 由于突发事件突然发生，反应往往滞后，甚至做出不正确的反应，人们会显得惊恐，社会陷入混乱之中，从而造成巨大损失，包括生命、健康、财产、设施和环境生态的巨大损失，事实证明这种后果是严重的。同时，其后果还有广泛性、连锁性和持久性。例如，美国金融风暴波及到欧洲、中亚、南亚、东南亚以致全世界，财产损失之大更是难以计量，造成全球性的影响。

6.采取特别措施的必要性

人们采取正常状态下的各种手段将无法消除突发事件所带来的影响，而必须采取特定的应急措施。非常状态下的应急措施比一般的行政执法手段更加严厉、苛刻，有的时候甚至需要中断正常的法律秩序，乃至于苛减公民的部分基本权利，例如，人身自由权、财产权等。但是，为了实现更为重大、迫切的公共利益，并从根本上保护公民的利益，采取这样的应急措施仍然是必要的。由于应急措施的采用，标志着一定范围的正常法律秩序转入非常法律秩序，事关重大。因此，对于应急措施实施的主体、条件和程序，必须由法律做出明确规定。

　7.广泛的公共性

　 首先，突发事件的公共性体现在突发事件涉及公共利益，即对公共财产或福利、公共安全、公共秩序甚至社会的基本价值等产生影响（通常是消极的、负面的影响）。因此，这种公共性表现在事件本身引起公众的高度关注。应对“公共危机”是国家启动突发事件应对法立法的初衷。2003年第十届全国人民代表大会第二次会议审议批准的《政府工作报告》明确提出，各级政府要全面履行政府职能，……特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。由此可见，国家启动突发事件应对法的核心目的是为了应对突发公共危机。

其次，突发事件的公共性还体现在调动和整合全社会的人力、物力、信息等公共资源和力量上，这不仅意味着行政系统内部不同部门之间的协调和配合，同时意味着政府与社会组织及公民个人的合作与沟通，在高度信息化、复杂化的现代社会里尤其如此。后，突发事件的公共性还体现在公共权力介入的可能性和必要性上。

　　三、突发事件与其他相关概念

人们在日常生活、理论研究或法律文本中还经常使用一些与“突发事件”含义相近但又有所区别的概念，如“紧急状态”、“戒严状态”、“战争状态”等。分清这些概念与“突发事件”的差别，也是很有必要的。

（一）紧急状态

紧急状态，是指在一定范围和时间内出现严重的自然灾害、公共卫生事件、事故灾难和社会安全事件，严重威胁或破坏公共秩序、公共利益及国家利益。为切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，保证国家机关依法行使紧急权力来控制、消除严重突发事件造成的社会危害和影响，迅速恢复经济与社会的正常状态，而依法确立的一种临时性严重危急状态。它是一种法律拟制状态。

由上述定义可见，紧急状态是与公共突发事件密切相关的另一概念，对于两者的关系，目前尚无统一、确定的理解。应当说，对于某一特定的国家或地区来说，紧急状态与公共突发事件的关系，取决于其法律上对紧急状态范围的界定。综合各国的立法实践，二者之间的关系存在以下几种可能：

1.如果对紧急状态做广义的理解，则能够引发紧急状态的事件将包含《突发事件应对法》所界定的公共突发事件，也包括引发戒严状态的政治动乱、暴乱、骚乱和引发战争状态的战争事件。

2.如果将紧急状态理解为公共危机所引发的较为轻微的状态，则能够引发紧急状态的事件，就是《突发事件应对法》所界定的公共突发事件，从而，这一意义上的紧急状态与戒严状态、战争状态等相并列。

3.如果将紧急状态理解为突发公共事件所引起的较为危重的状态，则能够引发紧急状态的事件，将与一般公共突发事件相并列。

从我国的情况来看，根据《突发事件应对法》对“突发事件”的界定，是将“紧急状态”与“突发事件”做了严格区分的。对于“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”也就是说，我国法律上的“紧急状态”仅指由“特别重大突发事件”引发的十分严重的社会危机，属于公共危机中较为危重的部分，但不包括战争状态。而《突发事件应对法》所调整的，是危重程度低于紧急状态的，由一般突发事件引发的公共危机。

根据我国《宪法》的规定，全国人大常委会决定全国或者个别省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态，并由总理宣告。紧急状态下所采取的非常措施，依照法律执行或由全国人大常委会另行规定。

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《公务员突发事件应对培训教程》内容为：为落实《通知》精神，中国高级公务员培训中心、中国国家人事人才培训网开设了突发事件应对法的专题培训，邀请国务院应急管理专家组长、国家减灾委专家委员会副主任闪淳昌等专家授课，并组织编写了《公务员突发事件应对培训教程》。本教材紧扣突发事件应对法，明确了应急管理主体、原则、体制、机制、程序、责任等内容，全面、系统地阐述了突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。突出公务员应对突发事件的能力建设，注重理论联系实际，结合典型的案例，深入浅出地讲解突发事件应对知识，融理论学习、案例分析、实战演练于一书，通俗实用，可操作性强。